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细说教育行业法律法规与监管政策

作者:admin来源:未知发布时间:2019-06-10 15:10点击:

  资本具有逐利性,这在一定情况下可能表现为对短期回报的过度追逐,从而与教育的公益性属性产生冲突。【编者按】教育政策能够在一定意义上体现教育宏观发展的基本脉络和轨迹。不同历史发展阶段教育的重点都是通过政策直接的反馈。教育政策的出台是为了对各种不同教育活动进行必要的规范和引导,也推动着教育市场的发展逐渐进入成熟期。本文把有关教育行业发展的重点政策和法律法规进行了详细的梳理,给教育行业的从业者一些建议。在教育行业,理解政策,才能把握教育行业发展的方向。本文首发于“中伦视界”,经亿欧编辑,供行业人士参考。

  理解中国的教育领域,需要从几个维度进行区分,各细分领域在业务规律和监管关切点上都各有不同。

  第一个维度是根据教育阶段分为学前、小学、初中、高中、高等教育等等,当然还有中等职业学校和专科院校;其中小学和初中教育为我国的九年义务教育阶段。

  前者包括上文所说的小学、中学、高等教育,以及中等职业学校和专科院校。后者则有学前教育以及培训和进修,其中包括人们熟悉的面向中小学生的校外培训,以及针对成人的继续教育和职业培训。

  线上教育根据其具体的业务形态,还需要遵守有关互联网信息服务等方面的法律规定。

  外商投资境内教育培训机构适用一套特别的规定,业内也相应形成了一套惯常的做法。然而,近期的法律和监管动向增加了一些过去惯常做法的潜在法律风险。

  近年来,教育领域的法律和政策经历了一系列重大变化,包括《民办教育促进法》的修订案的通过及实施,《民办教育促进法实施条例》的相应修订并公开征求意见,外商投资方面相关规定的变化,以及政府对校外培训和学前教育领域的整治和规范。本文对上述变化作一个简单的梳理和总结。

  然而,“合理回报”的概念较为模糊,缺乏明确的界定标准。因此,实践中许多教育领域的投资采取了协议控制的模式,和/或通过许可费、咨询费、服务费等安排从学校获取回报。

  长期以来,我国民办教育机构受制于非营利性的法律约束。2015年《教育法》修订前曾规定,任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。另一方面,2016年修订前的《民办教育促进法》(下称“原《民促法》”)第51条规定,“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。”

  但是不得设立实施义务教育的营利性民办学校[2]。在明确营利性民办学校合法性(义务教育阶段除外)的同时,新《民促法》删除了原先的“合理回报”的概念。

  2015年12月通过的《教育法》修正案删除了原先《教育法》中“不得以营利为目的”的规定,从侧面认可了营利性民办学校的合法性。2016年11月,《民办教育促进法》修正案获通过,并于2017年9月1日实施。修订后的《民促法》(下称“新《民促法》”)规定,民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校,

  非营利性民办学校收费的具体办法由政府制定,而营利性民办学校的收费标准则实行市场调节,由学校自主决定。另一方面,非营利性学校可能在税收、土地、政府扶持等方面享受更优惠的政策。

  在监管上,新《民促法》对非营利性和营利性学校实行分类管理。新《民促法》规定,非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学;营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。

  现有民办学校选择登记为营利性民办学校的,应当进行财务清算,经政府有关部门和机构依法明确土地、校舍、办学积累等财产的权属并缴纳相关税费,办理新的办学许可证,重新登记,继续办学。

  根据2016年12月公布的《民办学校分类登记实施细则》,现有民办学校选择登记为非营利性民办学校的,依法修改学校章程,继续办学,履行新的登记手续;

  《民办学校分类登记实施细则》规定,民办学校变更登记类型的办法由省级人民政府根据国家有关规定,结合地方实际制定。目前全国绝大多数省、自治区和直辖市已发布了促进民办教育健康发展的实施意见,大部分也出台了有关民办学校分类登记的实施办法或细则,但许多地方的规定比较原则概要,具体操作中还可能需要寻求监管部门的“窗口指导”。

  此外,由于营利性民办学校不得实施义务教育,如果现有民办学校同时包括义务教育和非义务教育,除非愿意将两者分拆,登记为营利性民办学校并不可行。

  现有民办学校如果要登记为营利性民办学校,须先进行财务清算,明确资产权属,缴纳相关税费,其间可能引发税费补缴或追溯调整的问题。如果学校的土地来自政府划拨或低价转让,还可能存在需要补缴土地出让金的风险。

  对学前、普通高中和高等教育机构的外商投资限于中外合作办学,须由中方主导(校长或者主要行政负责人应当具有中国国籍,理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于1/2)。

  根据2018年版的《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》,我国禁止对义务教育机构的外商投资。

  教育部《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》进一步规定,中外合作民办学校的外国投资者的投资比例应当低于投资总额的50%。《中外合作办学条例实施办法》还要求,申请设立中外合作办学机构的中外合作办学者应当具有相应的办学资格和较高的办学质量,但并未对外国投资者所需具备的资质作出明确规定。实践中,中外合作办学机构获批准的案例很少。

  在其他细分教育领域的外商投资既非“禁止类”或“限制类”,也非“鼓励类”,则属于“允许类”,即允许外商投资。但是,职业教育(学历教育下)、校外培训等细分领域的外商投资或者需要满足其他要求,或者在实践中难以获得主管部门批准。比如,对于在中等职业教育领域的外商投资,部分地方教育主管部门的立场为必须采取中外合作办学的形式;对于校外培训机构,部分地区要求其法人举办者为纯内资公司,或者要求其法定代表人为中国籍且在境内定居。

  由于上述禁止或限制,或者实际设立中存在的困难,在我国教育领域的外商投资普遍采用协议控制架构(又称VIE架构),其中包括大部分在境外上市的中国教育公司。境外上市的中国教育公司中可以找到学前教育、义务教育、高中教育、高等教育和校外培训等各细分领域的实例。

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